Сенат Российской империи: история создания и функции. Правительствующий Сенат в первой половине XIX века

Сенат в царствование Петра Великого

После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727-1728), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» сенату и заменен титулом «Высокий» . Верховный совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами .

Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприяла» самодержавие , указом 4 марта Верховный Тайный Совет был упразднён и Правительствующий Сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причем в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. Через несколько дней была восстановлена должность рекетмейстера; Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление. Для облегчения Сената и освобождения его от влияния канцелярии он был разделен (1 июня 1730 г.) на 5 департаментов ; задачею их была предварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнему общим собранием Сената. На самом деле разделение Сената на департаменты не осуществилось. Для надзора над Сенатом Анна Иоанновна сначала думала ограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной - о решённых делах, другой - о делах, которые Сенат без доклада императрице решить не может. 20 октября 1730 г. признано было, однако, необходимым восстановить должность генерал-прокурора .

Сенат при Елизавете Петровне и Петре III

Сенат при Екатерине II и Павле I

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. В 1763 г. последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II - судебные, III - дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия , Лифляндия , Эстляндия , Выборгская губ., Нарва), IV - дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI - судебными. Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 - 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате (при каждом департаменте, кроме I, с 1763 г. был свой обер-прокурор; при I департаменте должность эта была учреждена в 1771 г., а до тех пор ее обязанности исполнял генерал-прокурор). В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. Резче всего проявилось устранение Сената от законодательства. Прежде Сенат являлся нормальным законосовещательным органом; в громадном большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемых законодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже от участия в работах комиссии 1767 г. Сенат был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. Екатерина, по-видимому, весьма мало доверяла талантам тех, кто заседал в тогдашнем Сенате, прекрасно понимала полную зависимость Сената от его канцелярии и неспособность его при неуклюжих формах его делопроизводства к энергичной, активной работе. При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, - главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому , благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Иногда они носили характер личных поручений, определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степенью оказываемого ему доверия; напр. после смерти Баура, бывшего как бы министром путей сообщения, дела его были распределены между адмиралом Грейгом, фельдмаршалом Чернышёвым и кн. Вяземским. Почтовое управление поручалось то Вяземскому, то Шувалову , то Безбородко . Огромным ударом для Сената явилось и новое изъятие военной и морской коллегии из его ведения, причем военная коллегия обособляется совершенно и в области суда и финансового управления. Подорвав общее значение Сената, эта мера особенно тяжело отразилась на III и IV его департаментах. Значению Сената и степени его власти был нанесен далее тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780). Весьма многие дела перешли из коллегий в губернские места, и коллегии, с которыми у Сената выработался уже известный modus vivendi, мало-помалу закрывались. Сенату приходилось стать в непосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ни формально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением Сената. Екатерина прекрасно сознавала это и неоднократно составляла проекты реформы Сената (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 гг.), но осуществлены они не были. Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат. Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в области суда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственная деятельность Сената брала верх над судебной, казалось даже, что Сенат стал по преимуществу судебным местом. Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената (жалобы эти подавались рекетмейстеру и им докладывались императрице). Хотя закон грозил наказанием за неправое челобитье на Сенат, но, по словам Сперанского , во всё это время был только один случай, когда некто Березин был отдан за то под суд самого Сената, который, подражая милосердию императрицы, испросил ему прощение. В царствование Павла Петровича , несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин , затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.

Сенат от царствования Александра I до конца XIX

На восстановление мощи Правительствующего Сената

Лежит Сенат в пыли, седым покрытый мраком
Восстань! - рек Александр. Он встал - да только раком

Анонимная эпиграмма

Основной характер С., как и других центральных учреждений, окончательно намечается в царствование Александра Павловича . Почти немедленно по вступлении на престол император Александр приступил к реформе С., сознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи. 5 июня 1801 г. был издан именной указ, которым С. приглашался составить доклад о правах своих и обязанностях. Указ этот, в котором ясно было выражено намерение императора поднять значение С., произвел сильнейшее впечатление не только на С., но и на образованную публику вообще. В ответ на указ было представлено несколько проектов всеподданнейшего доклада, написанных с необыкновенным одушевлением (гр. Завадовским , Державиным, Воронцовым) и выражавших стремление С. вернуть то значение, которым он пользовался при Петре I и Елизавете. С. принял проект гр. Завадовского. По представлении его государю началось подробное обсуждение реформ С. как в «Неофициальном комитете» (см.), так и в незадолго до того учрежденном (30 марта 1801 г.) Государственном совете. Результатом всех этих совещаний явился именной указ 8 сент. 1802 г. о правах и обязанностях С. Указ этот является последним законодательным актом, систематически определяющим как самую организацию С., так и его отношение к другим высшим учреждениям. Несмотря на то, что указ 8 сент. 1802 г. явился результатом серьезного стремления императора и приближенных к нему лиц поднять значение С., он не вносил в организацию его и в его отношения к другим учреждениям почти ничего нового: он только восстановлял в памяти забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского С., то есть С. уже умаленного в первоначальном достоинстве. Нововведениями были только следующие правила: в случае протеста ген.-прокурора против определения С. дело докладывалось государю не одним ген.-прокурором, но при депутации от С.; сенату было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, представлять о том государю. Одновременно с указом о С. был издан манифест об учреждении министерств, причем было постановлено, что ежегодные отчеты министров представляются в С. для доклада государю. В силу целого ряда условий эти вновь дарованные С. права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему С. остался собранием далеко не первых сановников империи. Непосредственных сношений С. с верховною властью не было создано, и это предопределило характер отношений С. к Государственному совету, министрам и комитету министров.

Участие Сената в законодательстве.

Уже указ 1802 г. не смотрит на Сенат как на законосовещательное учреждение: дела законодательные были сосредоточены в Госуд. совете, учрежденном в 1801 г. Когда значение этого совета пало, законодательство перешло к приближенным государя и к министрам, а с 1810 года - ко вновь организованному Государств. совету. Будучи устранен от законодательства в качестве органа законосовещательного, Сенат сохранил, однако, известное отношение к законодательству. Прежде всего, С. предоставлено право первоначального предначертания законов: общие собрания С. могут выработать проект закона и поднести его на высочайшее утверждение через министра юстиции и Государственный совет, причем министр должен испросить высочайшее разрешение на внесение проекта в совет. На самом деле сенат этим правом не пользуется, ибо по ходу дел и по предоставленным в его распоряжение денежным и личным средствам он лишен возможности производить все те работы, которые необходимы для подготовления и разработки сколько-нибудь сложного законопроекта. Правило, в силу которого Сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но по всякому такому казусному делу составляет проект решения и подносит его государю, в XVIII веке и в первой половине XIX имело громадное значение для законодательства: этим путем было восполнено немало пробелов в законе. Право С. представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное С. указом 8 сент. 1802 г., подверглось существенному ограничению при первой же попытке С. воспользоваться им. Когда Сенат представил имп. Александру I, что указ 5 дек. 1802 г. о сроках службы унтер-офицеров из дворян противоречит указу о вольности дворянства и жалованной грамоте дворянству, то государь, приняв это замечание весьма немилостиво, разъяснил указом 21 марта 1808 г., что возражения С. неосновательны и что право С. представлять возражения относится единственно к законам существующим, не касаясь вновь изданных или подтверждаемых. Право представления с приведенною оговоркою вошло и в действующее учреждение С., но в государственной жизни России того времени оно не имеет никакого практического значения. В Сенат должны поступать постановления общих присутствий губернских установлений, которые имеют право по получении нового закона представить о неясности его или неудобствах в исполнении; но недоброжелательство, с которым Сенат относился к такого рода представлениям, привело к тому, что правом этим губернские места не пользуются с начала XIX в. и оно существует только на бумаге.

Участие Сената в делах управления.

В области дел административных в С. произошла с 1802 г. наиболее сложная перемена. В 1802 г. при учреждении министров они были поставлены над коллегиями. Хотя манифест 1802 г. об учреждении министерств оставлял в большинстве случаев вопрос об отношении С. к министерствам открытым, но так как отношения С. к коллегиям уже более или менее определились, то первоначально взаимные отношения министров и С., по-видимому, не вызывали затруднений. Когда было обнаружено, что совместное существование коллегий и министров ведет к серьезным неудобствам, и когда вследствие этого с 1803 г. начинается постепенное закрытие коллегий и преобразование их в департаменты министерств, отношения С. к министерствам сделались совершенно неясными, и из неясности этой всю выгоду извлекли министры. Фактически прекращается представление министрами в С. ежегодных отчетов; те дела, которые прежде восходили в С., рассматриваются комитетом министров. В области административных дел компетенция комитета почти слилась с компетенцией С., так что около 1810 г. возникает ряд проектов то об упразднении административного департамента С. с передачею его дел комитету (проект Сперанского 1809 г.), то об упразднении комитета с передачею его дел С. (Сперанский в 1810 и 1811 гг., позднее Трощинский). Эта последняя мысль лежит в основе ныне действующего учреждения министерств 25 июня 1811 г.: в нем не содержится упоминания о комитете министров, и те функции, которые и до тех пор исполнялись комитетом и позже во всей неприкосновенности за ним остались, передавались С. На самом деле передачи этой не состоялось. Комитет министров не только не был упразднен, но получил по случаю отъезда государя на войну новые чрезвычайные полномочия и ничего не уступил из прежних. Когда прекратились чрезвычайные полномочия комитета министров, общее значение его тем не менее продолжало расти; в эпоху полновластия Аракчеева комитет становится средоточием всего государственного управления. Роль С. в административных делах падает. Во главе исполнительных органов государства становятся министры. Закон, однако, по-прежнему признает С. верховным в порядке суда и управления местом империи, не имеющим над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них рапорты. Губернские места фактически стоят в полной зависимости от министерств, но считаются подчиненными С. Поэтому С. был всегда формально в своем праве, если обращался к министерствам или губернским местам с каким - либо требованием. С. удобнее всего было действовать, указывая на допущенные неправильности или отступления от законов, восстановляя силу закона, требуя исправления незаконных распоряжений. Для непосредственного участия в активной администрации Сенат был мало пригоден и по составу своему, и по медленности делопроизводства, и потому, что он устранен от распоряжения исполнительными органами, даже от непосредственного соприкосновения с ними. Таким образом, С. силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Между С. и комитетом министров произошло как бы известное размежевание: С. держится в своей деятельности начала законности в управлении (Legalit ä tsprincip), комитет - начала целесообразности (Opportunit ä tsprincip). Дела административного характера, поступавшие на рассмотрение правительствующего Сената, могут быть разделены на следующие две категории:

1) Дела исполнительного характера. Дел чисто исполнительного характера в С. осталось весьма немного, и в большинстве случаев они мало возвышают значение С. Из таких дел сравнительно более существенными являются: 1) публикация законов. Практически важно не то, кому поручено обнародование законов, а то, чтобы законы вообще обнародовались и чтобы публикация их была сосредоточена в одном месте. Законодательство наше, однако, не только допускает существование законов тайных и обнародованию не подлежащих, но не вполне обеспечивает и то, чтобы законы, предназначаемые ко всеобщему сведению, обнародовались именно через С. Во второй половине XIX в. законы часто сообщались подлежащим местам и лицам помимо С., в циркулярах министра внутренних дел губернаторам и т. п. В 60-х годах, с появлением сенатского издания «Собрание узаконений и распоряжений правительства», на С. возлагается обязанность следить, чтобы никакие частные или официальные издания не публиковали законов ранее С. Но это мало достигает цели, в особенности относительно военного ведомства: законы приводятся здесь в исполнение приказами по ведомству и сообщаются С. для распубликования лишь впоследствии, иногда по истечении нескольких десятков лет (Полож. о сибирском казачьем войске, высоч. утвержденное 5 марта 1861 г., распубликовано в № 53 Собрания Узаконений за 1899 г.). По вопросу о том, что считается моментом обнародования закона, см. Обнародование законов. О том, какое значение имеет распубликование С. административных распоряжений, см. Обязательные постановления. 2) Начеты казны и на казну: сложение недоимок, возврат денег, неправильно поступивших в казну, разрешение разногласий между государственным контролем и теми учреждениями или должностными лицами, на которых сделан начет. 3) Дела казенного управления: утверждение торгов, споры между министерствами о казенном имуществе. 4) Утверждение в должности мировых судей, уездных кадиев. Дела, перечисленные в этих 4 пунктах, производятся в первом департаменте. 5) Удостоверение прав состояния (сословных): переходы из одного состояния в другое; удостоверения в принадлежности тому или другому состоянию; ведение гербовников, производство в чины за выслугу лет. Эти дела ведаются частью первым департаментом, частью департаментом герольдии. Серьезное практическое значение имеют производящиеся во втором департаменте дела по земельному устройству крестьян.

2) Дела по надзору за законностью управления. Здесь С. выступает, во-первых, в качестве органа, по собственному почину или по представлениям подлежащих учреждений разрешающего силою закона могущие встретиться при исполнении его затруднения и недоразумения, имеющего надзор за действиями разных мест управления и принимающего меры взыскания, понуждения, подтверждения и поощрения. С. разрешает возникающие между административными местами пререкания о власти и передает дела из одного присутственного места в другое. С. рассматривает дела о предании суду за преступления должности должностных лиц IV и V классов, назначенных высочайшею властью. Во-вторых, С. является инстанцией, принимающей жалобы частных лиц и органов самоуправления на неправильные распоряжения министров и губернских мест. Хотя эта сторона его деятельности наименее разработана в законе (жалобы на министров, напр., вовсе законом не предусмотрены), но относящиеся сюда дела, постоянно развиваясь количественно, приобретают огромное государственное значение. Несмотря на все несовершенство сенатского делопроизводства по административным делам, медленного и тайного, несмотря на слабость политического и общественного значения С., сенат, принимая к своему рассмотрению такого рода жалобы и при разрешении дела строго держась почвы закона, создал вид административной юстиции, несвободный от недостатков, но, во всяком случае, способствующий утверждению законности в управлении. Из всех существующих в русском государственном строе гарантий законности надзор С. является, несомненно, наиболее действительною.

Участие Сената в делах судебных.

Участие Сената в делах судебных принимает различные формы в зависимости от того, поступило ли данное дело из судебного места старого или нового (по судебным уставам импер. Александра II) устройства. Дела из старых судебных мест поступали в С. по апелляциям, по ревизии, по протестам губернских прокуроров и по несогласию губернаторов с решениями судов. Рассматриваются эти дела в судебном дпт. правит. С., который разрешает их по существу, в дореформенном, лишь отчасти измененном порядке. Дела из судебных установлений, образованных по судебным уставам имп. Александра II, поступают в кассационные дпт. По делам уголовным просьбы могут касаться или отмены (кассации) приговора, или возобновления уголовного дела; по делам гражданским просьбы могут быть о кассации решения, о пересмотре его и просьбы не участвовавших в деле третьих лиц. О существе кассационного производства см. Кассационный суд и Возобновление судебных дел. В уголовном кассационном департаменте рассматриваются по существу дела о преступлениях по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образуются следующие общие присутствия: общее собрание кассационных департаментов (некоторые дела судебного управления, пререкания о подсудности между судами гражданского, военного и духовного ведомств, апелляционные жалобы на судебные приговоры уголовного кассационного департамента, кассационные жалобы на решения особого присутствия для дел о государственных преступлениях); общее собрание кассационных департаментов с участием первого (пререкания о подсудности между правительственными и судебными учреждениями, жалобы на решения соединенного присутствия первого и гражданского кассационного департамента по делам о взыскания убытков с должностных лиц; обсуждение вопросов, разрешаемых неоднообразно в разных судебных местах); общее собрание кассационных департаментов с участием первого и второго департаментов (дела того же рода, но касающиеся предметов ведомства второго департамента). По вопросам о разномыслии прокуроров с губернскими правлениями о предании суду должностных лиц образуется соединенное присутствие первого и уголовного кассационного департаментов или первого, второго и уголовного кассационного департаментов. Для дел по надзору за судебными местами и должностными лицами судебного ведомства учреждено соединенное присутствие первого и кассационных департаментов, для пересмотра судебных решений губернских присутствий - соединенное присутствие первого и гражданского (или уголовного, по принадлежности) департаментов. Наконец, из состава кассационных департаментов выделяются особое присутствие для дел о государственных преступлениях и высшее дисциплинарное присутствие.

Состав и разделение сената

Сенат составляется из особ первых трех классов; определяются сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишаясь своего звания, могут занимать и иные должности. Исключение составляют сенаторы кассационных департаментов, которые могут быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты, причем назначение на эти последние должности также обусловлено известным служебным и образовательным цензом. Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по С. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение С. зависит именно от этих сенаторов, присутствующих в департаментах. Это - почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в С. является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение С. среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную сенату как верховному месту империи.

Сенат действует в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего С.; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило (по Своду Зак. изд. 1857 г.) до 12; д-ты I-V, межевой (с 1765 по 1794 г. - межевая экспедиция) и герольдии (департамент с 1848 г.) находились в С.-Петербурге, VI-VIII в Москве, IX и Х в Варшаве. В 1871 и 1876 г. московские и варшавские департаменты С. были упразднены. С распространением действия судебной реформы имп. Александра II судебные департаменты старого устройства (II-V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один. Ныне С. состоят из следующих департаментов: первого, ведающего все дела административные, когда они могут быть приведены к окончанию не иначе, как через Правительствующий С. и не принадлежат по закону к предметам ведомства других департаментов; второго, учрежденного в 1882 г. (23 июня) и ведающего крестьянские административные дела: судебного, учрежденного в 1898 г. (2 июня) и ведающего дела старых судебных департаментов и межевого; герольдии, ведающего дела о сопричтении к дворянству и почетному гражданству, о княжеском, графском и баронском титулах, перемены фамилий, составление гербовников; двух кассационных д-тов, учрежденных по Судебным Уставам имп. Александра II (гражданского и уголовного). Все департаменты, кроме кассационных, действуют на основания Учр. Пр. С. и обыкновенно называются «старым С.». Общих собраний старого С. два: первое, состоящее из сенаторов первого и второго департаментов и д-та герольдии, второе - из сенаторов судебного департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих собраний являются: дела, переносимые из старых департаментов С. по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших жалоб; дела, переносимые из департаментов за разногласием; дела, требующие пояснения или дополнения законов. Из кассационных дпт., иногда с участием первого или второго, составляется ряд общих собраний и соединенных присутствий (см. выше). Помимо общих собраний и соединенных присутствий, состоящих из сенаторов лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие всего С. Это бывает, напр., при восшествии императора на престол и при принесении ему присяги С. и в некоторых других торжественных случаях. По ст. 182 Учр. Пр. сената в каждый присутственный день до начала заседаний в департаментах все сенаторы должны войти в общее собрание для выслушания всех представленных С. высочайших повелений; на практике это не соблюдается. Каждый департамент составляется из сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению. По закону число их не может быть менее трех; в действительности число сенаторов колеблется от 6 - 7 (дпт. герольдии) до 18 (гражд. касс. дпт.). В каждом департаменте, кроме первого, назначается (с 1832 г.) на один год первоприсутствующий (в кассац. департаментах назначение первоприсутствующих не подлежит ежегодному возобновлению). Неназначение первоприсутствующего в первый департамент в высочайшем повелении 1832 г. мотивировано тем, что этому департаменту вверены собственно дела распорядительные. Это высочайшее повеление не отменило того ни в чем на практике не проявляющегося начала, что единое лицо импер. величества председательствует в С. Для надзора за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений в каждом дпт., в общем собрании кассац. департаментов, в соединенном присутствии первого и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии правит. С. состоят обер-прокуроры с товарищами. В департаменте герольдии обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого С. прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соед. присутствии первого и кассацион. департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

Порядок делопроизводства в С. Порядок производства дел в старых департаментах С. (административных и судебном) и в их общих собраниях есть, с незначительными лишь отступлениями, порядок, существовавший в дореформенных судах. Как самые кассационные департаменты, так и те общие собрания и соединенные присутствия, в которые эти департаменты входят, действуют на основании судебных уставов имп. Александра II. В старый С. дела поступают, по общему правилу, через канцелярию; лишь сношения С. с верховною властью, Госуд. советом и комитетом министров производятся через министра юстиции. Дела приготовляются к докладу канцелярией), которая собирает все нужные справки, сведения и документы (по делам гражданским - только в том случае, если о том просят стороны) и составляет записку, в которой кратко излагаются обстоятельства дела и приводятся все относящиеся к нему законы. Доклад дела производится также канцелярией и состоит в устном изложении дела и в чтении тех документов и сведений, которые по их значению должны быть доложены в буквальном их содержании. В виде дополнения к докладу с 1865 г. по делам уголовным и гражданским (а также межевым) стороны допускаются к представлению объяснений. По прочтении доклада (по делам гражд. и уголовным - по постановке вопросов первоприсутствующим) происходит голосование; принятая резолюция составляется канцеляриею и заносится в журнал. Канцеляриею же изготовляется и текст окончательного определения С. Решения департаментов постановляются, по общему правилу, единогласно (с 1802 г.); но с 1869 г. дела, производящиеся в частном порядке, равно как и дела по жалобам на административные учреждения и по представлениям этих учреждений, решаются большинством 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Дела по преступлениям должности административных должностных лиц и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, а также дела о прекращении следствий по госуд. преступлениям решаются простым большинством. Если в департаменте не состоится требуемого большинства, то обер-прокурор должен стараться привести сенаторов к соглашению; если ему это не удается, то в восьмидневный срок он дает письменное «согласительное предложение», по докладе которого спрашиваются мнения лишь сенаторов, участвовавших в слушании самого дела. Сенаторы могут или целиком принять мнение обер-прокурора, или отвергнуть его. В последнем случае дело переносится в общее собрание. В общих собраниях требуется простое большинство, кроме дел, поступающих из первого и второго департаментов, по которым требуется большинство 2/3. Право давать согласительные предложения общим собраниям принадлежит министру юстиции. Эти согласительные предложения подлежат предварительному обсуждению «консультации при министерстве юстиции» (21 окт. 1802 г.), состоящей из товарища министра, директоров департаментов, всех обер-прокуроров и особо назначаемых членов. Если общее собрание не примет согласительного предложения министра, дело переносится в Госуд. совет. Несравненно более значительным, чем влияние, оказываемое прокуратурою на старый С. путем согласительных предложений, является влияние, которое прокуратура получает в силу права пропускать сенатские определения: каждое определение С. по составлении его канцелярией представляется прежде всего по департаментам - обер-прокурорам, по общим собраниям - министру юстиции, которые в случае согласия своего с определением делают на нем надпись «читал». В случае несогласия обер-прокурора с определением департамента, а министра юстиции - с определением общего собрания они могут предложить о том С. Если С. не откажется от своего первоначального взгляда, то департаментское решение может быть с разрешения министра юстиции перенесено в общее собрание; решение общего собрания в случае несогласия с ним министра юстиции переносится на уважение Государственного совета. По многим делам обер-прокурор во всяком случае обязан до пропуска решения представить его на одобрение министра. Если определение пропущено обер-прокурором, то оно представляется к подписи сенаторам, но по подписании ими не ранее может быть обращено к исполнению, как по представлении обер-прокурору (по общему собранию - министру юстиции) и по его резолюции «исполнить». Пропуску прокурорского надзора не подлежат из департаментских дел те дела первого департамента, которые решаются простым большинством голосов, а из дел общих собраний - все дела второго общего собрания, кроме тех, по которым С. признает необходимость постановления нового закона или отмены действующего. Эти ограничения влияния прокурорского надзора установлены в начале восьмидесятых годов и с тех пор распространяемы не были. Еще большее практическое значение, чем надзор обер-прокуроров, имеют те права, которые предоставлены по отношению к С. всем министрам. По целому ряду дел определение С. может состояться не иначе, как при участии подлежащего министра. Участие это выражается или в том, что определение департамента прежде подписания определения сенаторами препровождается министру, или в том, что самое дело докладывается не иначе, как в присутствии министра или его товарища. По некоторым делам С., кроме того, требует от министров предварительных заключений еще до слушания дела по существу. Если департамент не согласится с мнением министра, то дело переносится в общее собрание, где голос министра исчисляется в общем счете голосов сенаторов. Производство дел в кассационных департаментах сосредоточено не в канцелярии, а в присутствии С. Дело подготовляется к докладу и докладывается одним из сенаторов, причем роль канцелярии ограничивается лишь собиранием справок и т. п. подготовительной работой. Большая часть дел докладывается не в самом департаменте (для законного состава которого требуется 7 сенаторов), а в отделении, где достаточно присутствия трех сенаторов. Решение, принятое отделением, имеет силу департаментского; но по делам сложным или возбуждающим какой-либо принципиальный вопрос, не бывший еще по рассмотрении департамента, дело переносится из отделения в департамент. Проекты определений составляются докладывающими сенаторами, а не канцелярией. Обязанности и права обер-прокуроров в кассационных департаментах С. совершенно иные, чем в старых департаментах: права надзора за сенатскими определениями и протеста в случае несогласия с ними обер-прокуроры кассационных департаментов не имеют; роль их ограничивается предъявлением (лично или через товарищей обер-прокурора) заключения о степени основательности кассационной жалобы или кассационного протеста. Право надзора за канцелярией и в кассационных департаментах предоставлено прокуратуре.

Жалобы на Сенат

По общему правилу, установленному в , на Сенат не могло быть апелляции; но, согласно ст. 25-й указа от 8 сентября , «как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Его Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждущего», то жалобы допускались с тем, что «когда жалоба окажется несправедливою, жалобщик за подачу оной предан будет суду».

Указ 1802 г. не делал при этом различия между решениями департаментов и общих собраний. Это различие появилось в 1810 г., когда образованная при Госуд. совете комиссия прошений оставляла без уважения все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем сената собрании.

Впоследствии жалобы на общие собрания Сената не принимались.

Литература

Градовский, «Начала русск. госуд. права» (т. II, 1887);
его же, «Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры» (1866; вошло в I т. «Собрания сочинений» А. Д. Градовского, 1899);
Коркунов, «Русское госуд. право» (т. II);
его же, «Четыре проекта Сперанского» («Вестник всемирной истории», 1900, № II и III);
его же, «Два проекта преобразования С.» («Журн. Мин. юстиции», 1899, кн. V);
его же, «Проект устройства Сената Г. Р. Державина» («Сборник статей», СПб., 1898);
его же, «Проект судебного устройства М. А. Балугьянского» (т. же);
Петровский, «О сенате в царствование Петра Вел.» (1875); *Филиппов, «История С. в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета» (ч. I: «Сенат в правление Верховного Тайного Совета», 1895);
его же, «Кабинет министров и Правит. С. в их взаимных отношениях» («Сборник правоведения и обществен. знаний»; т. VII);
В. Щеглов, «Госуд. совет в России» (1892);
его же, «Госуд. совет в царствование имп. Александра I» (1895);
«Сенатский архив» (тт. I-VIII); «Журналы Комитета 6 декабря 1826 г.» («Сборник Имп. исторического общества», т. LXXIV);
«Бумаги Комитета 6 дек. 1826 г.» (тот же Сборник, т. ХС); *М. Цейль, «Правит. сенат» (1898), «Архив Государственного совета» (изд. Калачова, т. III).

Ссылки

История судебных учреждений в России. Сочинение Константина Троцины. Санкт-Петербург, Типография Эдуарда Веймара. 1851 г. Сенат в России - I. Сенат в царствование Петра Вел. Петр во время своих постоянных отлучек, часто мешавших ему заниматься текущими делами управления, неоднократно (в 1706, 1707, 1710 гг.) вручал дела нескольким избранным лицам, от которых требовал, чтобы они, не… … Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона

В стране произошло множество радикальных преобразований: менялся жизненный уклад народа, отстраивался флот, вооружалась армия, но основные его реформы касались государственного управления. Именно ему принадлежит инициатива учреждения высшего административного органа, который получил название Правительствующий сенат.

История основания

При всем абсолютизме власти, которая была присуща тому периоду, император принял решение о передачи части своих полномочий в руки избранных и приближенных людей. Вначале эта практика носила непостоянные характер, и заседания проходили лишь во время частых отлучек императора.

Официальным указом Петра Великого Правительствующий сенат был учрежден в 1711 году. Возник он не на пустом месте, предшественником была исторически уже давно изжившая себя боярская дума. Новое и смелое государство требовало порядка в законотворческой и управленческой структуре, «правды и правого суда между народом и в делах государственных». Эти обязанности и возложил император на новый орган власти.

Вопрос об иностранном заимствовании

Многие историки связывают создание Правительствующего сената (дата события - 19 февраля 1711 года) с практикой императора перенимать все западное. Однако, помимо иностранного слова, в новом органе власти не было ничего чужого, все его устройство и функции исходили только из русской действительности. Это было сразу видно из системы подчинения: если, например, в Швеции сенат мог диктовать монарху свое мнение и волю, то при Петре такое положение было просто невозможно.

Император взял за основу лишь идею европейских государств о включении в систему правления особых учреждений и распределение обязанностей между разными структурами. Центральный орган власти теперь руководствовался не древним правом или обычаями предков, а общим для всех законом. Правительствующий сенат при Петре 1 представлял собой еще формирующееся учреждение, основной целью которого было объединение областей под управлением одного центра. Император сам ведал и руководил всей деятельностью своего детища, даже находясь в отъездах.

Роль Правительствующего сената до 1741 года

После смерти Петра центральный орган власти просуществовал в первоначальном виде меньше одного года. В 1727 году императрица Екатерина I издала указ об учреждении над ним специального надзора, коим стал Тайный Верховный Совет. А сам Правительствующий сенат в России был переименован в Высокий.

Причину создания наблюдательного органа историки связывают с личными качествами приемников Петра, которые не умели, как он, руководить железной рукой. Практически сенат потерял свое первоначальное значение, в его обязанности теперь входили судебные разбирательства и мелкая правительственная работа. Все это происходило под пристальным взором Верховного тайного совета, членами которого были А. Д. Меньшиков и Ф. М. Апраксин.

Положение изменилось с приходом Анны Иоанновны, которая упразднила контролирующий орган, и вся власть вновь сосредоточилась в руках императрицы и Правительствующего сената. Была проведена реформа, ведомство разделилось на 5 департаментов, появляется кабинет министров, за руководство которым боролись Бирон, Остерман и Миних.

Период с 1741 по 1917 год

При Елизавете правительствующий сенат вновь получил большие полномочия, вплоть до законодательной деятельности и влиянию на иностранную политику. Однако все введения императрицы отменил Петр III. При Екатерине II активно продолжалось формирование государственного строя Российской империи. Великая властительница не особо доверяла членам Сената и по возможности старалась изъять из учреждения те или иные ведомства и передавала их под контроль доверенным людям, таким как князь Вяземский, Шувалов и Чернышев.

Окончательно сформировалось положение о высшем органе власти в период правления Александра I. Сразу же после воцарения он всерьез взялся за восстановление высокой роли Правительствующего сената в государственном управлении. Итогом его стараний стал указ от 8 сентября 1802 года, ставший последним законодательным актом, полностью разъясняющим права и обязанности этой организации. В таком виде учреждение просуществовало вплоть до 1917 года, когда было упразднено.

Устройство Правительствующего сената

Первоначально уклад центрального органа власти имел очень простую структуру, указы Петра в основном касались его обязанностей и порядка действий. Но с ростом значения сената в жизни страны постепенно осложнялись его задачи, требовалась четкая иерархия управления. В общем виде Правительствующий сенат имел следующую организацию:

Основную работу осуществляли сенаторы, их назначал император из числа гражданских и военных чинов, только члены кассационного департамента должны были иметь опыт работы не менее трех лет в должности обер-прокурора.
Учреждение включало несколько департаментов (их количество постоянно менялось), объединенных присутствий и общих собраний.
В разных составах и видах существовала своя канцелярия, обычно она состояла из секретного, приказного, губернского и разрядного стола.
Еще при Петре выделяется «расправная плата», рассматривающая челобитные и фискальные доношения.
Сенатские конторы, в обязанности которых входило осуществление управления коллегиями со всей страны.

При каждом последующем императоре устройство правительствующего сената постоянно менялось, в зависимости от эпохи упразднялись или добавлялись новые ведомства и структуры, устанавливался иной порядок избрания и ведения делопроизводства.

Основные функции

За двухсотлетнюю историю центрального органа государственной власти оно претерпело множество изменений. Постепенные преобразования привели к тому, что Правительствующий сенат, функции которого были прописаны в специальном императорском указе, имел уникальные права, включающие в себя как толкование законов, так и надзор за деятельностью подконтрольных учреждений.

Одна из важнейших его функций - это возможность обнародовать законы либо отказывать в их официальном опубликовании. Члены совета осуществляли контроль за нормативностью государственных актов, выполнял толкование законов, именно их решение являлось окончательным.
Правительствующий сенат осуществлял надзор за правомерностью действий министров, министерств, губернских начальств. При обнаружении нарушений, организация была вправе потребовать объяснений и при необходимости наказать.
Он производил наблюдение за выборами в земские собрания, Государственную думу, городские думы, купеческих, мещанских, ремесленных учреждений, рассматривал жалобы дворян.
Сенат имел право в случае выявления грубых ошибок в службе губернских руководителей, выносить им замечание и издавать соответствующие указы.
Кассационный департамент правительствующего сената осуществлял руководство судебной системой в России, выносимые им решения уже не подвергались обжалованию.

Уникальность полномочий правительствующего органа заключалась еще и в том, что члены совета имел право возбуждать уголовное преследование высших административных лиц, уездных представителей дворянства и других чиновников.

Особенности в назначение сенаторов

При Петре I члены совета, помимо службы в этой центральной организации, осуществляли и другие государственные поручения. Потому в источниках того времени часто можно встретить упоминание о прохождении заседания не в полном составе. Кто-то был назначен послом в Европу, кто-то отправлялся по специальным поручениям в уездные города Империи, так и получалось, что все обязанности исполняли 5-6 человек.

Основную функцию управления несли на себе сенаторы в департаментах, причем первоначально в их составе не было замечено выдающихся людей своего времени, тех, кто способен руководить сильной рукой. Дело в том, что, согласно существующей дифференциации государственных чинов, на должность в совете назначались лица, имеющие III и IV ранг, и служба в правительстве для них была верхом карьеры. Таким образом, общественное положение членов, которые входили в правительствующий сенат, абсолютно не соответствовало его высокому статусу.

Назначения осуществлялось именными указами, сенаторы произносили присягу, установленную еще при Петре I.

Государственные лица, состоящие при органе центральной власти

Еще при основании Правительствующего сената установился порядок, по которому от каждой губернии назначались два комиссара для «спроса и принимания указов». Именно они должны быть посредниками между региональной властью и сенатом. В их обязанности входило не только издание указов, но и осуществление контроля над исполнением. Позднее эти функции перешли к коллегиям.

Институт фискалов был учрежден еще в 1711 году, они являлись надзорным органом за действиями судов, чиновников всех категорий и иных государственных лиц. В их руках была сосредоточена очень большая власть, по существу из-за одного доноса любого человека могли обвинить в преступлении. В подчинении обер-фискала находились несколько приближенных помощников, а также служивые люди в каждой губернии и даже городе.

Еще Петр I хотел установить над Правительствующим сенатом контроль, но проблема состояла в поиске такого человека, который мог бы осуществлять надзор за высшим органом. Впоследствии здесь утвердилась должность генерал-прокурора. А также следует упомянуть о ретмейстере и его конторе, именно они принимали челобитные со всей страны и следили за сроками и качеством их исполнения.

Круг ведомств

Учреждение Правительствующего сената далеко не сразу разрешило все проблемы управления государством. Перечень подконтрольных ведомств формировался постепенно, первый указ обязывал учреждение осуществлять следующие функции:

следить за судом и проверять правомерность их решений;
контролировать расходы в государстве;
следить за сбором дворян и грамотных молодых бояр в офицеры, розыск уклоняющихся;
освидетельствование товаров;
вести торг с Китаем и Персией;
контроль за вымороченными деревнями.

Учреждение можно было назвать центральным судебным, военным и финансовым ведомством, которое осуществляло надзор над некоторыми областями государственного управления.

Порядок делопроизводства

Еще Петр I отмечал непростительную медлительность работы всей системы созданного им органа. Учреждение требовало четкого порядка действий, так постепенно организовывался институт делопроизводства в правительствующем сенате. В XVIII были уже введены в обиход понятия протокол и отчетный журнал, но только уставами Александра II был окончательно установлен порядок ведения дел в департаментах.

Прошение, жалоба или другие документы поступают в канцелярию, сотрудники собирали необходимые сведения, справки и готовили записку с кратким изложением сути прошения с указанием законных оснований.
В устной форме доклад произносится перед членами того или иного департамента.
Производится голосование, а решение, за некоторым исключением, должно было приниматься единогласно.
Принятая резолюция заносится канцелярией в журнал и по итогам собрания составляется окончательное определение.

Перед тем как делу попасть на рассмотрение в департаменты, все бумаги прочитывались и контролировались обер-прокурором, который имел право вносить изменения или влиять на ход голосования.

Законотворческая деятельность

Правительствующий сенат никогда не был до конца ведомством, разрабатывающим и выносящим государственные указы. Только при Петре и Елизавете членам совета была дана полная свобода действий. За двести лет существования оформилась его основная функция - регулирование и контроль административного управления.

В редких случаях центральный орган власти мог вынести на рассмотрение императора и министров проект закона, правда, этим правом члены совета пользовались редко, так как ведомство не имело достаточно средств и возможностей для ведения законотворческой деятельности. Так, указы правительствующего сената, касающиеся сроков службы офицеров из дворян, были раскритикованы и отклонены Александром I.

Упразднение

С начала XIX века и до 1917 года роль Сената в государственном управлении была такой же, как и при Александре I. Неразрешенной оставалась проблема сношения с высшей властью в лице императора, все общение происходило через обер-прокурора, и первоначального своего большого значения как при Петре I это ведомство так и не смогло достигнуть. После Октябрьской революции совет был распущен, правда, временные присутствия возобновлялись в период Гражданской войны в Омске и Ялте.

Учреждение Правительствующего сената положило начало четкой организации управления в нашей стране, опыт работы департаментов в Российской империи был учтен при формировании современной политической системы.

41Россия. XX век. Исследования. М., 2002. С. 8. 42Минаева Н.В. Указ. соч. С. 193. 43Вернадский Г.В. Указ. соч. С. 1.

44Парусов А.И. Государственная уставная грамота 1820 года // Ученые записки Горьковского государственного университета. Горький, 1964. Сер. ист-фил. Вып. № 72. С. 38.

45 Ланда С.С. Дух революционных преобразований... 1816-1825. М., 1975. С. 37.

46 Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М., 1957. С. 391-393.

47Черное К С. Забытая Конституция... С. 112-113.

ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩИЙ СЕНАТ В НАЧАЛЕ XIX века: ПОДГОТОВКА И РЕАЛИЗАЦИЯ РЕФОРМЫ 1805 года

Вопрос об укреплении положения Правительствующего Сената в системе государственного управления Российской империи стал одним из центральных среди преобразовательных проектов начала царствования Александра I. Созданный Петром I как высшее государственное учреждение, объединяющее все виды власти, в царствования Екатерины II и Павла I, по мере умножения отраслей управления, Сенат испытывал все большие трудности, пытаясь контролировать разные ветви государственного управления. Назревала необходимость сенатской реформы, которая прежде всего должна была решить вопросы как о функциях самого Сената, так и о распределении полномочий между ним и другими государственными учреждениями.

Общие очерки истории Сената на рубеже XVШ-XIX вв. содержатся в работах дореволюционных исследователей Г.Г. Тельберга1, И. Блинова2, В.Г. Щеглова3, С.М. Се-редонина4, Н.И. Лазаревского5. Наиболее подробно положение Сената рассмотрено в юбилейном издании «История Правительствующего Сената за 200 лет»6, над которым работали ведущие историки и правоведы начала XX столетия. Проблемы организации и деятельности Сената в начале XIX в. касались в своих трудах советские историки Н.П. Ерошкин7, М.М. Сафонов8, А.В. Предтеченский9. Сенат как высшее государственное учреждение фигурирует в большинстве трудов по истории русской государственности. Однако во всех работах недостаточно подробно освещаются реальные, практические меры, предпринятые Александром I для улучшения сенатского делопроизводства и функционального изменения структуры учреждения. В данной статье предпринимается попытка проанализировать подготовку и реализацию реформы 1805 г., и тем самым восполнить существующий в историографии пробел.

Среди первостепенных задач, стоявших перед императором Александром I в начале его царствования, особое место занимал вопрос о систематизации российского законодательства, что являлось необходимым условием для создания стройной государственной системы. Как пишет в своих воспоминаниях современник, «законоположения по всем предметам рассеяны были в неисчислимом множестве отдельных указов и постановлений, не приведенных ни в какую систему... Делопроизводители, обязанные в своих докладах приводить законы, составляли сами для своего употребления небольшие своды и указатели, да и в них не было ручательства, что приводимый указ имеет полную обязательную силу, что он не был отменен или видоизменен позднейшим постановлением»10. Однако для приведения законодательных актов в стройную систему необходимо было прежде всего преобразовать Правительствующий Сенат - учреждение, которое Екатерина II в «Наказе Комиссии о сочинении проекта нового Уложения» назвала «хранилищем законов». Для Александра I, намеревавшегося править «по заве-

* Манаев Георгий Георгиевич, аспирант Института российской истории РАН.

там бабки», логично было опереться именно на Сенат в целях утверждения принципов законности в империи. 5 июня 1801 г. указом «О сочинении Сенату особого доклада о правах и обязанностях его» Александр I предписал сенаторам установить причины упадка старейшего учреждения империи и найти способы восстановить Сенат, как «верховное место правосудия и исполнения законов», на «прежнюю степень, ему приличную»11. Составление проекта указа «О правах и обязанностях Сената» было поручено сенатору, председателю Комиссии составления законов, графу П. В. Завадовско-му.

Как писал член Негласного комитета граф П.А. Строганов, Сенат - это «единственное учреждение в империи, в рамках которого вследствие его древности и авторитета может быть создано что-нибудь хорошее»12. Не случайно, что проект указа, первый вариант которого был представлен графом Завадовским в 1-й департамент Сената уже 6 июля 1801 г., вызвал дискуссию в среде государственных деятелей, в том числе и по причине того, что их представления о будущем Сената весьма разнились в зависимости от их политических убеждений.

Недостатки существовавшей организации были более или менее очевидны. Как пишет Э.Н. Берендтс, в результате произведенного при Екатерине II разделения Сената на департаменты единство учреждения было утеряно; кроме того, генерал-прокурор был превращен в обособленного от Сената министра юстиции, фактически контролировавшего деятельность всего учреждения. В результате «проводниками взглядов Верховной власти... стали государевы наместники, лично-доверенные политические деятели и администраторы... Личное начало все более заслоняло собой начало коллегиальное»13. Это положение еще более усугубилось при Павле I. Сенату была фактически оставлена лишь роль высшего судебного учреждения. Намечавшимся преобразованием Сената Александр I намеревался исправить это положение.

Дискуссия по поводу представленного П.В. Завадовским проекта указа «О правах и обязанностях Сената» развернулась между представителями, условно говоря, «консервативного» и «либерального» направлений тогдашней государственной мысли. И те, и другие были активно заняты обработкой и интерпретацией идей европейского Просвещения, стремясь по возможности взрастить его плоды на отечественной почве.

Представители консервативного крыла, развивая идеи Монтескье, отстаивали идею о том, что, хотя монарх и является источником всякой власти в государстве, однако власть его изливается на подданных с помощью «посредствующих» государственных учреждений, подчиняющихся определенным законам, обязательным и для монарха. За соблюдением законности в государстве следит Правительствующий Сенат, как «хранилище законов». Он «публикует законы, вновь издаваемые, и напоминает о существующих, когда их забывают»14. Однако Сенат, по мнению консерваторов, должен был стать и первой из «властей посредствующих», будучи наделен всей полнотой исполнительной власти (так, например, в проектах братьев Воронцовых и гр. Румянцева фигурирует предложение предоставить Сенату право избирать губернаторов и президентов коллегий, положение о том, что только из Сената могут исходить побудительные указы присутственным местам и т.п.)15.

Либеральное течение, представленное в большей части членами Негласного комитета, не подразумевало участие Сената в законодательной или законосовещательной деятельности. Аргументируя такую позицию, Новосильцев, в частности, заявлял: «такая организация Сената не позволяет и думать о вручении власти столь важной учреждению, которое уже по своему составу не может заслужить доверия нации; будучи, к тому же, заполняемо членами исключительно по назначению суверена, оно не дает возможности обществу принять участие в составлении законов»16. Негласный комитет также не предполагал вручения Сенату какой-либо меры исполнительной власти, считая более целесообразным в будущем распределить ее между министрами, каждый из которых отвечал бы за свою часть управления. Таким образом, в либеральных конструкциях Сенату отводилась лишь роль высшего судебного учреждения.

Проект Завадовского после обсуждения в 1-м департаменте был вынесен в Общее собрание петербургских департаментов Сената и поднесен на рассмотрение императора как всеподданнейший доклад. Александром I он был направлен на тайное обсуждение в Негласном комитете и уже оттуда поступил на официальное рассмотрение в Государственный совет. В проекте Сенат определялся как «первое государственное правительство, снабденное от Государя и законодателя силою и всею исполнительною властью», которое «управляет всеми гражданскими местами в Империи, высшей власти над собой не имеет, кроме единой самодержавного Государя, коего единое же лицо председает в оном»17. Проект предполагал также вверение Сенату определенной доли законосовещательных функций - «права представления» на указы императора: «если бы закон или указ от него вышел противен прежде изданным, вреден или неясен был, но когда бы по представлению о том, неугодно будет отменить, тогда уже исполняется оный безмолвно»18.

Вопрос о «праве представления на высочайшие указы» стал камнем преткновения при обсуждении доклада в Государственном совете. Нужно заметить, что значительная часть членов Совета, придерживавшаяся крайне правых убеждений, была в принципе против сенатской реформы. Князь Куракин, в частности, утверждал, что «вновь чинимое преобразование», в чем бы оно ни состояло, «никогда не сравнится пользой своей» с тем учреждением, которое, «многие годы существуя, прочность и влияние свое ко благу общественному неисчислимыми доказательствами ознаменовало»19. Занимая такую позицию, члены Государственного совета восприняли «право представления» как непосредственное посягательство на сущность самодержавной власти, дававшее Сенату право обсуждать императорскую волю и противоречить ей.

Очевидно, что сущность «права представления» заключалась скорее в желании составителей проекта указа ограничить возможный произвол частных лиц, всеподданнейшие доклады которых, получая высочайшее одобрение, обретали силу указов, при этом контрольная инстанция фактически отсутствовала. Отсюда проистекала возможность ошибок и злоупотреблений, прикрываемых высочайшей санкцией. В предотвращении этих ошибок и заключался практический смысл «права представления», которое становилось одним из средств сенатского контроля над министерской системой.

Указ «О правах и обязанностях Сената»20 был окончательно утвержден 8 сентября 1802 г. Согласно указу, Сенат сохранил значение «верховного места» империи и «хранителя законов», наделенного, помимо судебных и надзорных, также административными функц

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате

ШИЛОВ ДЕНИС НИКОЛАЕВИЧ - 2010 г.

В 1776-1787 гг., отделка интерьеров продолжалась до 1790 г. Здание предназначалось для проведения собраний дворянства Московской губернии, но с переводом из Петербурга в Москву двух сенатских департаментов оно было предоставлено Сенату.

Для строительства была выделена территория, приобретенная Правительством у последних частных владельцев в Кремле. Она располагалась у Кремлевской стены между Арсеналом и Вознесенским и Чудовым монастырями.

Неудобная для строительства треугольная форма участка обусловила объемно-планировочное решение, блестяще разработанное автором. Масштаб Сената близок масштабу Арсенала и оба сооружения выровнены по высоте. План здания представляет собой равнобедренный треугольник с внутренним двором, разделенным дополнительными корпусами на три части: центральный пятигранный и боковые треугольные. По длинной стороне плана находится главный фасад, расположенный напротив Арсенала чуть под углом к нему, образуя расширение Сенатской площади к центру Кремля. Главная ось здания проходит по оси треугольника, на которой размещаются входная арка во внутренний двор, отмеченная ионическим портиком и овальным куполом над кровлей корпуса; центральный пятигранный двор и купольный зал-ротонда с ионической колоннадой, представляющий композиционный центр всего сооружения. Купол зала, ориентированный на Красную площадь, является одновременно центром одной из ее композиционных осей. Все помещения Сената соединены между собой коридором, проходящим по периметру двора.

Фасады решены в строгом стиле раннего классицизма. Цокольный и первый этажи обработаны рустом и служат постаментом для двух верхних этажей, объединенных ритмически расположенными вертикальными нишами с двумя рядами окон. Скошенные углы треугольника и центры второстепенных фасадов оформлены ризалитами с пилястрами дорического ордера и полуциркульными нишами. Фасады завершаются классическим антаблементом с карнизом на кронштейнах.

Круглый зал Сената по праву относят к шедеврам архитектуры. Современники называли его русским Пантеоном. Зал диаметром 24,7 м и высотой 27 м с колоннадой коринфского ордера по периметру перекрыт кессенированным куполом, в основании которого размещаются 24 световых окна. Скульптурные тематические барельефы украшают простенки между колоннами и окнами.

Возведение Сената явилось новым этапом в формировании типа большого общественного сооружения. В дальнейшем он служил образцом для зданий присутственных мест во многих губернских городах России.

В советское время в Сенате размещалось Правительство страны. В1992-1995 гг. здание реконструировано под резиденцию Президента РФ. Исторические интерьеры сохранили только круглый и овальный залы, последний решен не менее изящно. Представительские кабинеты резиденции оформлены в стиле интерьеров ХIХ в.

В эпоху Петра Великого в России появился Правительствующий сенат. На протяжении последующих двух веков этот государственный орган власти много раз переформатировался согласно воле очередного монарха.

Появление Сената

Правительствующий сенат создавался Петром I как «подушка безопасности» на случай отъезда государя из столицы. Царь был известен своим деятельным характером - он постоянно был в разъездах, из-за чего государственная машина в его отсутствие могла простаивать месяцами. Это были наглядные издержки абсолютизма. Петр действительно был единственным воплощением государственной власти на просторах империи.

В первоначальный Правительствующий сенат (1711 г.) вошли ближайшие соратники и помощники царя, обладавшие его многолетним доверием. Среди них Петр Голицын, Михаил Долгоруков, Григорий Волконский и другие высокопоставленные вельможи.

Создание Правительствующего сената при Петре 1 произошло в эпоху, когда в России еще не существовало четкого разделения властей (судебной, исполнительной и законодательной). Поэтому круг полномочий этого органа постоянно менялся в зависимости от ситуации и целесообразности.

В своем первом указании Петр объявил сенаторам, что им стоит особенное внимание обращать на состояние казны, торговли и суда. Важно то, что это учреждение никогда не было оппозиционным царю. В этом российский Сенат являлся полной противоположностью одноименного органа в соседней Польше или Швеции. Там подобное учреждение представляло интересы аристократии, которая могла выступать против политики своего монарха.

Взаимодействие с провинциями

С самого начала своего существования Правительствующий сенат много работал с регионами. Огромная Россия всегда нуждалась в эффективной системе взаимодействия провинций и столицы. При преемниках Петра существовала сложная сеть приказов. В связи с крупномасштабными реформами во всех сферах жизни страны, они перестали быть эффективными.

Именно Петр создал губернии. Каждый такой административный субъект получил по два комиссара. Эти чиновники работали непосредственно с Сенатом и выражали в Петербурге интересы провинции. С помощью вышеописанной реформы император расширил рамки самоуправления в губерниях.

Фискалы и прокуроры

Конечно, создание Правительствующего сената не могло обойтись без учреждения новых должностей, связанных с его работой. Вместе с новым органом появились фискалы. Эти чиновники были царскими надсмотрщиками. Они контролировали работу учреждений и следили за тем, чтобы все указания монарха исполнялись в точности до последней ремарки.

Существование фискалов приводило к злоупотреблениям. Человек, обладавший такой властью, мог использовать свое положение в корыстных целях. Первое время даже не существовало регламентированного наказания за ложное доносительство. В связи с неоднозначной службой фискалов в русском языке это слово получило второе негативное лексическое значение доносчика и ябеды.

Тем не менее создание этой должности было необходимой мерой. Обер-фискал (главный фискал) мог потребовать объяснений от любого чиновника в Сенате. Благодаря такому положению вещей каждый вельможа, вне зависимости от высоты своего положения, знал, что его собственные злоупотребления властью могут погубить его. Фискалы существовали не только в Петербурге, но и в губерниях (провинциал-фискалы).

Очень быстро создание Правительствующего сената показало, что этот государственный орган не может эффективно работать из-за внутренних распрей между сенаторами. Часто они не могли прийти к общему мнению, переходили в своих спорах на личности и т. д. Это мешало работе всего аппарата. Тогда Петр в 1722 году учредил должность генерал-прокурора, ставшего главным лицом в Сенате. Он был «мостиком» между государем и столичным учреждением.

В эпоху дворцовых переворотов

После смерти самодержца функции Правительствующего сената впервые были серьезно урезаны. Случилось это из-за того что был учрежден в котором заседали аристократы-фавориты и Он стал альтернативой Сенату и постепенно перенимал у него полномочия.

После своего восшествия на престол восстановила старый порядок. Сенат вновь стал главным судебным учреждением империи, ему подчинялись военная и морская коллегии.

Реформы Екатерины II

Итак, какие функции осуществлял Правительствующий сенат, мы разобрались. Следует заметить, что такое положение де не нравилось Екатерине II. Новая императрица решила провести реформу. Учреждение было разделено на шесть департаментов, каждый из которых отвечал за конкретную сферу жизнедеятельности государства. Эта мера помогла точнее очертить полномочия Сената.

Первый департамент занимался внутренними политическими делами, второй - судебными. Третий - губерниями, имевшими особый статус (Эстляндия, Лифляндия, а также Малороссия), четвертый - военными и морскими вопросами. Эти учреждения находились в Санкт-Петербурге. Два оставшихся московских департамента ведали судом и административными делами. Вот какими функциями был наделен Правительствующий сенат при Екатерине Второй.

Также императрица значительно усилила влияние генерал-прокурора на работу всех департаментов. Во время эта должность потеряла былую важность. Екатерина предпочитала держать все под контролем и, таким образом, восстановила петровские порядки самодержавия.

Во время недолгого правления ее сына Павла Сенат снова потерял большую часть своих прав. Новый император был крайне подозрительным. Он не доверял вельможам, обладавшим хоть каким-то влиянием и пытавшимся вносить свою лепту в дело принятия государственных решений.

В XIX веке

Таким, каким он был в самом конце своего существования (накануне революции), Правительствующий сенат был создан в период правления Александра I. Именно тогда политическая система империи стабилизировалась. Прекратились а наследование царского титула перестало быть лотереей.

Александр был, наверное, самым демократически настроенным российским императором. Он получил в свои руки государство, работавшее по устаревшим механизмам, которые было необходимо срочно менять. Новый царь понимал, что создание Правительствующего сената (год 1711-й) было продиктовано благими целями, но считал, что с течением лет этот орган утратил свою значимость и превратился в жалкую имитацию самого себя.

Сразу после своего появления на троне Александр I в 1801 году издал указ, в котором предлагал чиновникам, работавшим в этом учреждении, дать ему на рассмотрение свои проекты по приближающейся реформе. Несколько месяцев шла активная работа по обсуждению переформатирования Сената. В дискуссии принимали участие члены Негласного комитета - молодые аристократы, друзья и соратники Александра в его либеральных начинаниях.

Ход работы

Сенаторы назначались на свою должность лично императором. Ими могли стать только чиновники первых трех классов (согласно Табели о рангах). Теоретически сенатор мог совмещать свою основную должность с какой-нибудь другой. Например, эта поправка часто использовалась в случае с военными.

Непосредственные решения по тому или иному вопросу принимались в стенах определенного департамента. В то же время периодически созывались общие собрания, на которых присутствовали все члены Сената. Указ, принятый в этом государственном органе, мог отменить только император.

Функции

Давайте вспомним, в каком году был создан Правительствующий сенат. Правильно, в 1711, и с тех пор этот институт власти регулярно принимал участие в законодательстве. В ходе своих реформ Александр I создал для этой цели специальное учреждение - Государственный совет. Однако Сенат по-прежнему мог разрабатывать черновики законов и предлагать их на высшее рассмотрение через министра юстиции, который с XIX века также совмещал старую должность генерал-прокурора с новой.

Тогда же на месте коллегий были созданы министерства. Первое время существовала некоторая путаница в отношениях между новыми исполнительными органами и Сенатом. Полномочия всех ведомств, наконец, были определены к концу правления Александра I.

Одной из самых важных функций Сената стала его работа с казной. Именно департаменты сверяли бюджет, а также сообщали верховной власти о недоимках и недостатке денег. Кроме того, Сенат был поставлен над министерствами в решении межведомственных споров об имуществе. Этот государственный орган регулировал внутреннюю торговлю, назначал мировых судей. Сенаторы вели гербовник империи (для этого даже был создан специальный департамент).

Значимость Сената и его упразднение

Петр I нуждался в государственном учреждении, которое могло бы подменить его на время отсутствия в столице. В этом императору помогло создание Правительствующего сената. Дата появления должности генерал-прокурора (1722 год) также считается днем рождения Прокуратуры в современной России.

Однако со временем функции Сената изменились. Исполнительная власть чиновников была невелика, но они оставались важной прослойкой между многочисленными коллегиями (а позднее министерствами).

Заметную важность Сенат имел в делах судебных. Сюда стекались апелляции со всей страны. В Сенат писали недовольные губернские прокуроры, а также губернаторы. Этот порядок был установлен после Александра II в 1860-е гг.

Когда в России к власти пришли большевики, они одним из первых своих законов запретили деятельность Сената. Это был декрет о суде № 1, принятый 5 декабря 1917 года.